Rozpočtové určení daní z pohledu obcí

Tato práce se zabývá problémem rozpočtového určení daní z pohledu obcí. Problematika RUD prošla od roku 1993, kdy byla obnovena územní samospráva (zákon č. 367/1990 sb., o obcích), značným vývojem a po celou dobu své existence je významným faktorem ovlivňujícím stabilitu a finanční nezávislost obce. Vzhledem k nerovnoměrnému osídlení obcí a jejich značné fragmentalizaci docházelo a stále dochází k nespravedlivému rozdělování finančních prostředků, které vede obce k soupeření mezi sebou. Je otázkou, zdali je tento typ konkurence z morálního hlediska vhodný a jestli je výhodný pro obyvatele daných obcí.

Obrázek 1: Příjmy obcí

Municipální jednotky potřebují ke své činnosti nemalé finanční prostředky, které získávají prostřednictvím daňových příjmů, nedaňových příjmů, kapitálových příjmů a dotací. Nejdůležitější skupinou jsou daňové příjmy, které obecně tvoří 55- 60% veškerých příjmů obcí. Daňové příjmy jsou rozdělovány mezi obce na základě rozpočtového určení daní, podle zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územnímsamosprávným celkům a některým státním fondům.

I přes postupný vývoj a snahu alokovat finanční prostředky mezi municipální rozpočty podle reálných potřeb těchto jednotek, nacházíme v současnosti některé problémy, které vyžadují nová řešení. V práci se pokusíme tyto problémy identifikovat a navrhnout další možná opatření.

Cíl práce a metodika

Prvním cílem práce je popsat vývoj rozpočtového určení daní a jeho význam pro obecní rozpočty v České republice. Druhým cílem práce je zjistit a popsat problémy, které se v souvislosti s RUD v posledních dvou letech vyskytly a navrhnout možná řešení. V první části budeme v práci vycházet převážně ze znění zákonů a literatury. V druhé části budeme pro hledání problémů využívat především informací získaných z internetu a dalších veřejných médií.

Pojem RUD, sdílené a svěřené daně

Nyní považujeme za důležité definovat pojem RUD, svěřené a sdílené daně. Pod pojmem RUD se obecně rozumí zákonem stanovené druhy daní, které plynou přímo do rozpočtů obcí nebo zákonem stanovený podíl obecních rozpočtů na celostátním výnosu daní. S tím úzce souvisí i pojmy svěřené a sdílené daně.

Obrázek 2: Svěřené daně

Svěřené daně tvoří výnos příslušné daně, který výlučně plyne do rozpočtu obcí. Mezi tyto daně v současné době patří například daň z nemovitosti nebo daň z příjmu právnických osob placená obcemi.

Sdílené daně jsou takové daně, jejichž výnos je procentuelně rozdělen do více druhů veřejných rozpočtů. To znamená, že do rozpočtu obce plyne pouze podíl na celostátním výnosu daně. Jako příklad lze uvést daň z přidané hodnoty, kdy z celostátního výnosu daně plyne do rozpočtu obce pouze 21,4%.

Obrázek 3: Sdílené daně

Význam RUD

Největší význam rozpočtového určení daní shledáváme v následujících bodech:

1. Daňové příjmy tvoří rozhodující část rozpočtových příjmů obcí (zhruba 55-60%).
2. Daňové příjmy obcí nejsou účelově vázány.
3. Orgány obcí samy rozhodují o užití daňových příjmů.
4. Daňové příjmy obcí jsou základem jak hospodářské tak i na finanční nezávislosti obcí na státu.[1]

Obce jsou nejmenšími organizačními jednotkami veřejné správy, které mají nejblíže k občanům, a tudíž můžeme konstatovat, že nejlépe mohou reagovat na požadavky občanů, protože zde existuje nekratší “instanční” cesta (informační tok) mezi jednotlivými obyvateli a organizační strukturou veřejné správy. Proto je důležité, aby obce disponovali dostatečnými finančními zdroji, které by mohli využít dle svého uvážení a kterými by se částečně distancovali od rigidní státní správy, která na nejvyšších organizačních stupních nemá a ani nemůže mít možnost jak reflektovat rozmanité potřeby obyvatelstva.

Vývoj RUD z pohledu obce

Vývoj RUD byl nastartován na počátku 90. let vznikem České republiky a obnovením územní samosprávy a dá se rozdělit do následujících etap, které odpovídají novelizacím zákonů, které RUD upravovaly.

Období 1993-1995

1.ledna 1993 vznikla daňová soustava a rozpočtová pravidla, která upravovala nově vzniklý systém RUD. Do obecních rozpočtů dle tohoto rozdělení plynulo[2]:

• 100% výnos daně z nemovitosti na území obce (až do současnosti)
• 100% výnos daně z příjmu právnických osob placené obcí (od 1994 až do současnosti)
• 40% (50% – 1994, 60% – 1995) z celookresního výnosu daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti
• 100% výnosu daně z příjmu fyzických osob samostatně výdělečně činných podle místa bydliště podnikatele

Období 1996-2000

V letech 1996-2000 došlo v systému RUD k následujícím změnám a do obecních rozpočtů plynulo[3]:

• 30% z celookresního výnosu daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti a z toho:

• 10% daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti do rozpočtu té obce, kde má sídlo či bydliště plátce (kde byla pokladna plátce)
• 20% daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti podle podílu počtu obyvatel obce na počtu obyvatel okresu
• 20% z celostátního výnosu daně z příjmu právnických osob podle podílu počtu obyvatel obce k celkovému počtu obyvatelstva státu

Období 2001-2007

V roce 2001 došlo k vytvoření zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům. V tomto roce došlo k výrazné změně v systému RUD, kterou se pokoušíme naznačit v níže uvedeném grafu.

Figure 1: Změny v období 2001-2007[4]

Obce se na celostátních výnosech výše uvedených daní začali podílet procentuálně 20,59 %, přičemž každé jednotlivé obci z uvedené procentní části připadla částka stanovená podle koeficientu velikostní kategorie obce a počtu obyvatel.

Období 2008-2009

V roce 2008 došlo k nepatrné změně procentního koeficientu na výnosu níže uvedených daní z 20,59% na 21,4%. Další změna proběhla v oblasti kritérií pro rozdělování daňových příjmů, kdy každé obci z 21,4% výnosu určité daně připadla částka na základě kritéria výměry katastrálních území obce, prostého počtu obyvatel v obci a násobků postupných přechodů. Tyto změny jsme se pokusili vystihnout v níže uvedeném grafickém schématu.

Figure 2: Změny v období 2008-2009[5]

Shrnutí

Jelikož každý druh daně prošel od roku 1993 svým vývojem, považujeme za užitečné shrnout veškeré podstatné změny, které se týkají RUD, do jedné tabulky, aby bylo patrné, jak se systém RUD postupně vyvíjel.

Tabulka 1: Vývoj RUD

Tabulka: Autoři Zdroj dat: Provazníková R., Financování měst, obcí a regionů, GRADA Publishing, a.s., 2007 a zákon č. 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení daní

Problémy RUD od roku 2007

Problémy RUD před novelou 2008

Před novelou, která se uskutečnila k 1.1.2008, byly určité daňové příjmy rozdělovány na základě koeficientu velikostní kategorie obce a prostého počtu obyvatel v obci. Právě koeficient velikostní kategorie obce byl velice často kritizován hned z několika důvodů. Toto kritérium zahrnovalo 14 velikostních kategorií, kdy ke každé kategorii byl přidělen určitý přepočítávací koeficient. První problém byl spojen právě s těmito koeficienty, které neměli reálné opodstatnění a byli vytvořeny zcela uměle bez nějaké užší vazby na skutečné podmínky.

Dalším problémem byli skokové přechody mezi velikostními kategoriemi. Kritizovaná rozhraní, ve kterých docházelo k největším nerovnostem rozdělování, byly hranice 100, 10 000 a 100 000 obyvatel. V tomto případě docházelo často k „nakupování občanů“ některých měst při snaze překročit velikostní kategorii a získat tak do obecního rozpočtu nemalé finanční prostředky. S velikostními kategoriemi souvisely i velké rozdíly v koeficientech velikostních kategorií mezi největšími a nejmenšími obcemi, kdy docházelo k diskriminace obcí s nízkým počtem obyvatel. V tomto případě mohlo jít ale o záměr ze strany státu, aby došlo ke slučování menších obcí.

Další problematickou oblastí byla vysoká váha koeficientů velikostních kategorií při přerozdělování celkových daňových příjmů obcí. Tento koeficient byl vlastně jediným kritériem, které ve své podstatě ani nemůže odrážet skutečné náklady obce spojené se samostatnou působností. Nejen v důsledku těchto problémů byla potřeba změna systému RUD.

Figure 3: Velikostní kategorie obcí

Figure 4: Případy na hranicích velikostních kategorií 2007[6]

Novela RUD 2008

K 1.1.2008 vešla v platnost novela zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům. Tato novela zavedla namísto 14 velikostních kategorií pouze 4 kategorie velikosti obcí. Dále byl zrušen skokový přechod a nově byl zaveden klouzavý (progresivní) přechod mezi velikostními kategoriemi. To mělo zamezit velkým rozdílům při přerozdělování podílu na sdílených daních mezi obcemi s počtem obyvatel, který byl těsně pod hranicí velikostní kategorie. Ve svém důsledku došlo k výraznému zvýšení příjmů malých obcí a k odstranění ne zcela spravedlivých rozdílů v daňových příjmech velikostně srovnatelných měst a obcí.

Figure 5: Koeficient postupných přechodů[7]

Dále byla zavedena nová kritéria pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních:

• Celková výměra obce – váha 3 %
• Prostý počet obyvatel – váha 3 %
• Koeficiente velikostní kategorie obce – váha 94 %

Dále došlo k vynětí čtyř největších měst ze systému (Praha, Brno, Ostrava, Plzeň), pro které byly určeny samostatné přepočítávací koeficienty.

Figure 6: Koeficient postupných přechodů[8]

Současné problémy

Se zavedením již zmiňované novely byla odstraněna velká část dřívějších problémů. Vznikem čtyř velikostních kategorií a klouzavého systému došlo sice z velké části k odstranění ne zcela spravedlivých rozdílů v daňových příjmech obcí. Na druhé straně nové kritérium celkové výměry obce pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních přineslo nové problémy. Na první pohled se může zdát, že 3% váha tohoto kritéria je zanedbatelná, ale ve skutečnosti došlo k několikanásobnému nárůstu daňových příjmů některých obcí s nízkým počtem obyvatel, ale velkou výměrou katastrálního území. To znamenalo neopodstatněné mimořádné přínosy pro některé malé obce.

Figure 7: Daňové příjmy na obyvatele[9]

Table 1: Největší očekávané nárůsty daňových příjmů pro obce 2008[10]

Jako další problém lze uvést snižování daňových sazeb. Pokud se sníží daňová sazba, automaticky se sníží i výnos daně. Z toho vyplývá, že se zmenší objem finančních prostředků, které se dále přerozdělují a v důsledku toho obcím do rozpočtů plynou nižší daňové příjmy.

I současná finanční krize má za následek komplikace pro obecní rozpočty. V důsledku krize stát přerozdělí méně, protože dochází ke zpomalení hospodářského růstu, ke snižování zisků firem, ke zvyšování nezaměstnanosti a pod. To vše způsobilo, že celostátní výnosy daní jsou nižší a proto poklesnou daňové příjmy obcím.

Problémem novely RUD byl i dopad na město Olomouc, které bylo jediným městem v kategorii nad 100.001 a více obyvatel před novelou. V roce 2007 byli daňové příjmy Olomouce 193,2 mil. Kč, ale v roce 2008 už pouze 149,6 mil. Kč. Tento propad je docela značný a proto musel stát městu zvýšit příjmy, aby snížil nerovnost, formou dotace.

Další problémy shledáváme v tzv. „Boji o podnikatele“, či „Nakupování občanů“. V současnosti, kdy obce získávají 30% výnos z DPFO ze SVČ podle místa bydliště podnikatele, můžeme stále pozorovat snahy obcí získat trvalé bydliště živnostníků v dané obci. Boj o podnikatele však nebyl před novelou RUD k 1.1.2008 tak závažným problémem, protože tato problematika byla vyřešena již zákonem o RUD v roce 2000, kdy výnos obcí byl stanoven na 30% místo 100% z výnosu DPFO ze SVČ podle místa bydliště podnikatele. Před novelou k 1.1.2008 byly větším problémem snahy obcí k nakupování občanů při snaze překročit hranici velikostní kategorie obce a dosáhnout tak na vyšší přepočítací koeficient pro přerozdělování celostátního výnosu daní. Příkladem byla třeba obec Jihlava[11].

Základní problémem současného RUD vzniká převážně v důsledku toho, že kritéria pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních zcela neodrážejí reálný stav. Možné návrhy, jak upravit současný systém RUD uvedeme v následující části práce.

Možné úpravy současného systému

Podle našeho názoru by se dal současný systém upravit následujícím způsobem, aby více odpovídal reálným potřebám v obcích. Nyní uvedeme souhrn možných úprav systému RUD, které by mohli upravit příjmy obcí z RUD tak, aby více odpovídali reálným nákladům obcí spojených s přenesenou i samostatnou působností veřejné správy:

• Zavedení kritéria rozlohy zastavěného území obce (více odpovídá realitě než kritérium výměry obce, protože zahrnuje celkovou plochu, kterou se musí daná obec fakticky spravovat)
• Snížení váhy kritéria výměry obce (popřípadě zcela zrušit) a nutnost úpravy vah ostatních kritérií (vytvořit vyrovnaný systém vah kritérií, který by korespondoval s výší nákladu spojených s danými kritérii)
• Zahrnout do kritérií nadmořskou výšku obce (na Slovensku), délku komunikací nebo například její vzdálenost od přirozeného centra tak, aby příjmy z RUD více odpovídali reálným nákladům obcí
• Zahrnutí kritéria počtu žáků v obecních školkách a školách (SMS ČR navrhuje váhu ve svém systému 9,32 %[12])
• Snížení váhy kritéria počtu obyvatel na úkor ostatních kritérií
• Zahrnutí podílu na výnosu spotřebních a ekologických daní do RUD (tento návrh má značná negativa, především se jedná o zvýšenou administrativu, kdy spotřební a ekologické daně spravují celní úřady a dalším problémem by byla příjmová stránka Státního fondu infrastruktury, protože sem putuje podstatná část daně z minerálních[13])
• Navýšení podílu obcí na sdílených daních (kompenzace za snížení daňových sazeb především přímých daní)
• Snížení koeficientů pro Prahu, Ostravu, Brno, Plzeň
• Navýšení podílu obcí na sdílených daních o 7 mld. Kč (kompenzace za daňové propady v letech 2005 a 2006, kdy došlo ke snížení sazby DPFO)
• Zavedení obecních daní, které by obcím umožnily aktivně ovlivňovat své daňové příjmy[14]  (současně něco podobného zavedeno u daně z nemovitosti)
• Navýšení podílu na DPFO ze závislé činnosti (podle podílu počtu zaměstnanců v obci k počtu zaměstnanců v ČR) z 1,5 % na 3 %[15]
• Posílení motivace při financování obcí
• Zvýšení podílu obcí na DPFO podnikatelů na území obce ze současných 30 % na například 50 % (mělo by tak dojít k větší motivaci ze strany obcí k podpoře podnikání[16])

Závěr

Daňové příjmy patří mezi nejdůležitější a největší zdroj finančních prostředků pro obce. Bez daňových příjmů by obce mohli jen ztěžka financovat svůj chod a další činnosti spojené s veřejnou správou. Proto je důležité nastavit systém RUD tak, aby odpovídal skutečným potřebám obcí, aby byl stabilní a aby značně nezvýhodňoval určitou skupinu obcí před ostatními.

I přes velkou kritiku současného systému RUD zavedeného v roce 2008 musíme uznat, že tento systém přinesl do financování obecních zřízení tolik potřebnou stabilitu a že odstranil do té doby ne zcela spravedlivé rozdíly v příjmech relativně stejně velikých měst a obcí. Financování obcí bylo navázáno na rozhodující daňové příjmy, které zajistily jejich nepřetržitý růst. I přesto ale obecní rozpočty, zejména malých obcí, nestačí pokrývat veškeré náklady spojené s veřejnou správou. Proto je potřeba, aby se současný systém ještě dále vyvíjel a aby byla zavedena taková kritéria, která by byla schopna odrazit skutečné náklady, které obce s působením ve veřejné správě mají.

Současný systém RUD způsobil, že se dají rozpočtované příjmy celkem dobře pro každou obec odhadnout. Tato vlastnost současného RUD je velmi důležitou, protože obce tak mají možnost odhadovat příjmy a tomu přizpůsobit i náklady tak, aby nedošlo k velkému zadlužení obce.

Bibliografie

[1] [Online] JUDr. Martin Netolický, ROZPOČTOVÉ URČENÍ DANÍ ÚZEMNÍM
SAMOSPRÁVNÝM CELKŮM, http://www.upol.cz/fileadmin/user_upload/PF-katedry/spravni-pravo/Ostatni/FinUSC/RozpoctoveUrceni.pdf

[2] Provazníková R., Financování měst, obcí a regionů, GRADA Publishing, a.s., 2007, str. 115. ISBN 80-247-2097-3.

[3] Provazníková R., Financování měst, obcí a regionů, GRADA Publishing, a.s., 2007, str. 121. ISBN 80-247-2097-3.

[4] Provazníková R., Financování měst, obcí a regionů, GRADA Publishing, a.s., 2007, str. 124. ISBN 80-247-2097-3.

[5] Zákon č. 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení daní

[6] [Online] JUDr. Martin Netolický, ROZPOČTOVÉ URČENÍ DANÍ ÚZEMNÍM
SAMOSPRÁVNÝM CELKŮM, http://www.upol.cz/fileadmin/user_upload/PF-katedry/spravni-pravo/Ostatni/FinUSC/RozpoctoveUrceni.pdf

[7] Zákon č. 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení daní

[8] Zákon č. 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení daní

[9] [Online] http://www.penize.cz/29419-male-obce-by-mohly-ziskat-vice-penez

[10] [Online] http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6340929

[11] [Online] http://zpravy.ods.cz/prispevek.php?ID=2570

[12] [Online] http://www.smscr.cz/rozpoctove_urceni_dani.php

[13] [Online] Změna rozpočtového určení daní. Deník veřejné správy. 10 10, 2007. http://www.dvs.cz/go/clanek.asp?id=6288067

[14] Šindelářová, Monika. 2008. PROBLEMATIKA FINANCOVÁNÍ OBCÍ – DAŇOVÉ PŘÍJMY OBCÍ. Bakalářská práce. Brno, 2008, str. 48

[15] [Online] Možnosti změn rozpočtového určení výnosů daní obcím. 2006. Deník veřejné správy. 6 13, 2006. http://www.dvs.cz/go/clanek.asp?id=6226242.

[16] [Online] Možnosti změn rozpočtového určení výnosů daní obcím. 2006. Deník veřejné správy. 6 13, 2006. http://www.dvs.cz/go/clanek.asp?id=6226242.

Autoři: Eva Gildainová, Ondřej Havlena